Việc giải quyết tranh chấp, xung đột đất đai đã được xác định trong Luật đất đai 2013 và các văn bản luật khác như Luật Khiếu nại 2011, Luật Tố cáo 2011, Luật Tố tụng hành chính 2015 và Luật Sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tố cáo 2018. Các văn bản luật này chủ yếu tập trung vào việc giải quyết khi đã có tranh chấp và có xung đột mà chưa đề cập đến các vấn đề liên quan đến việc phát hiện và ngăn ngừa các tranh chấp và xung đột.
Thực tế cho thấy, có rất nhiều các tranh chấp xung đột đất đai hiện nay là do có những bất cập giữa quy định của pháp luật và thực tế (vấn đề giá đất, quy trình thu hồi, đền bù …), hoặc do mâu thuẫn giữa các văn bản pháp luật. Vì thế, việc giải quyết tranh chấp, xung đột ở giai đoạn tố tụng thường kéo dài và khó đạt được sự đồng thuận.
Khuyến nghị này tập trung đưa ra các đề xuất nhằm tăng cường các giải pháp phát hiện sớm và phòng ngừa tranh chấp, xung đột trước khi xảy ra và một số biện pháp nhằm bảo vệ quyền lợi của các nhóm yếu thế khi có tranh chấp, xung đột xảy ra.
1. VẤN ĐỀ 1: LĐĐ 2013 chưa nêu đầy đủ vai trò giám sát của các thành phần trong xã hội, đặc biệt là chưa làm rõ cơ chế giám sát độc lập.
Cụ thể: điều 198 LĐĐ quy định 2. Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận thực hiện quyền giám sát về quản lý và sử dụng đất đai theo quy định của Hiến pháp, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và quy định khác của pháp luật có liên quan.
Bình luận: Thực tế cho thấy, sự tham gia của MTTQ và các tổ chức chính trị-xã hội vào công tác giám sát quản lý đất đai chưa thường xuyên và chưa thực sự hiệu quả. Hiện MTTQ và các tổ chức chính trị-xã hội các cấp chủ yếu tham gia các đợt giám sát cùng với HĐND (MTTQ và các tổ chức là thành viên được mời tham gia) với các nội dung giám sát khác nhau mà chưa chủ động tổ chức các đợt giám sát độc lập và của riêng mình cho các chuyên đề khác nói chung và chuyên đề quản lý, sử dụng đất đai nói riêng. Thực tế cũng cho thấy, việc giám sát của MTTQ và các tổ chức thành viên thường không chỉ ra được những sai phạm, vướng mắc của chính quyền cùng cấp do thiếu tiếng nói chủ động. Hơn nữa, năng lực và trình độ chuyên môn của đội ngũ cán bộ thuộc các tổ chức thành viên của MTTQ còn hạn chế, khó có thể thực hiện tốt vai trò giám sát.
Trong bối cảnh hiện nay, có rất nhiều các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp (không phải là thành viên của MTTQ) đã được hình thành và hoạt động có hiệu quả, có uy tín. Các tổ chức, hiệp hội này cũng có nhiều chuyên môn, kinh nghiệm trong các lĩnh vực liên quan đến quản lý và sử dụng đất. Vì thế, khi vai trò giám sát của các tổ chức này trong lĩnh vực quản lý đất đai được thể chế hóa sẽ góp phần nâng cao chất lượng giám sát với mức độ chủ động cao hơn, tương đối độc lập và có chất lượng chuyên môn cao hơn.
Kiến nghị điều chỉnh: Điều 198 LĐĐ: Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức thành viên của Mặt trận và các tổ chức xã hội, xã hội nghề nghiệp thực hiện quyền giám sát về quản lý và sử dụng đất đai theo quy định của Hiến pháp, Luật Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và quy định khác của pháp luật có liên quan.
2. VẤN ĐỀ 2: LĐĐ 2013 chưa nêu đầy đủ các hình thức công dân có thể thực hiện quyền giám sát của mình.
Cụ thể, khoản 1 điều 199 LĐĐ 2013 quy định: “Công dân có quyền tự mình hoặc thông qua các tổ chức đại diện thực hiện quyền giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai.”
Bình luận: Việc quy định về “tổ chức đại diện” như trên là chưa đầy đủ và chưa rõ ràng. Trên thực tế, việc quy định “tổ chức đại diện” thường được hiểu một các hạn chế là các tổ chức chính trị xã hội. Tuy nhiên, vai trò giám sát của các tổ chức này như đã nêu ở trên còn rất nhiều hạn chế. Bên cạnh đó, có một số trường hợp người dân có đủ tin cậy, hoặc thâm chí không tham gia bất cứ “tổ chức đại diện” nào. Vì thế, cần có quy định rõ ràng hơn về các “kênh” giám sát khác độc lập hơn ngoài các tổ chức chính trị xã hội.
Kiến nghị điều chỉnh: 1 điều 199 LĐĐ 2013 quy định: “Công dân có quyền tự mình, thông qua các tổ chức đại diện hoặc các cá nhân, tổ chức được ủy quyền khác thực hiện quyền giám sát và phản ánh các sai phạm trong quản lý và sử dụng đất đai.”
3. VẤN ĐỀ 3: Mục b, khoản 4 điều 199 quy định: Hình thức giám sát của công dân trong quản lý và sử dụng đất đai là “Gửi đơn kiến nghị đến các tổ chức đại diện được pháp luật công nhận để các tổ chức này thực hiện việc giám sát”.
Bình luận:
Tương tự như bình luận ở vấn đề 2, việc quy định về “tổ chức đại diện” như trên là chưa đầy đủ và quy định “được pháp luật công nhận” là chưa rõ ràng và dễ gây hiểu nhầm.
Trên thực tế, việc quy định “tổ chức đại diện” thường được hiểu một các hạn chế là các tổ chức chính trị xã hội; và “được pháp luận công nhận” có thể được diễn giải theo nhiều cách khác nhau. Quy định này cũng hạn chế việc công dân có thể ủy quyền cho một cá nhân khác có đủ năng lực dân sự để thực hiện việc giám sát. Vì thế, cần có quy định để định danh một cách rõ ràng hơn các tổ chức, cá nhân mà công dân có thể chuyển các kiến nghị của mình giám sát khác độc lập hơn.
Kiến nghị điều chỉnh: Mục b, khoản 4 điều 199 quy định: Hình thức giám sát của công dân trong quản lý và sử dụng đất đai là “Gửi đơn kiến nghị đến các tổ chức đại diện, các tổ chức, cá nhân khác có đầy đủ tư cách pháp nhân để các tổ chức, cá nhân này thực hiện việc giám sát”.
4. VẤN ĐỀ 4: LĐĐ 2013 chưa quy định rõ ràng về mức độ và hình thức công khai thông tin để đảm bảo khả năng tiếp cận đến các thông tin về đất đai.
Cụ thể: Khoản 2 điều 28 LĐĐ quy định về trách nhiệm của nhà nước trong việc xây dựng và cung cấp thông tin đất đai: “Công bố kịp thời, công khai thông tin thuộc hệ thống thông tin đất đai cho tổ chức, cá nhân, trừ những thông tin thuộc bí mật theo quy định của pháp luật”.
Khoản 5 điều 200 LĐĐ 2013 quy định: 5. Hệ thống theo dõi và đánh giá đối với quản lý và sử dụng đất đai được công khai để các tổ chức, cá nhân tìm hiểu thông tin theo quy định của pháp luật.
Bình luận: Tiếp cận thông tin về đất đai là điều kiện tiên quyết để công dân và các tổ chức, xã hội có thể thực hiện việc giám sát đất đai một cách hiệu quả. Hiện tại quy định của LĐĐ tại hai điều trên chưa đảm bảo khả năng tiếp cận một cách thuận lợi của công dân và xã hội đến các thông tin về đất đai. Trên thực tế, việc công khai thông tin đất đai thường được thực hiện ở những địa điểm mà người dân rất ít hoặc khó có thể tiếp cận được. Hoặc được cung cấp dưới những hình thức, ngôn ngữ mà người dân không hiểu được, nhất là đối với cộng động các dân tộc thiểu số. Vì thế, cần có quy định rõ hơn về “chất lượng” thông tin và “hình thức” công khai thông tin để đảm bảo người dân có thể tiếp cận một cách thuận lợi nhất.
Kiến nghị điều chỉnh:
Khoản 2 điều 28 LĐĐ: “2. Công bố kịp thời, công khai thông tin thuộc hệ thống thông tin đất đai bằng các hình thức và ngôn ngữ phù hợp cho tổ chức, cá nhân, trừ những thông tin thuộc bí mật theo quy định của pháp luật.
Khoản 5 điều 200 LĐĐ 2013 quy định: 5. Hệ thống theo dõi và đánh giá đối với quản lý và sử dụng đất đai được công khai bằng các hình thức và ngôn ngữ phù hợp để các tổ chức, cá nhân tìm hiểu thông tin theo quy định của pháp luật
5. VẤN ĐỀ 5: LĐĐ 2013 chưa có quy định để đảm bảo việc phát hiện để phòng ngừa, giải quyết sớm các vấn đề tranh chấp, xung đột đất đai trong trách nhiệm của thanh tra chuyên ngành về đất đai.
Cụ thể: điểm b) khoản 3 điều 201 LĐ Đ quy định trách nhiệm của thanh tra chuyên ngành về đất đai: Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý vi phạm pháp luật về đất đai.
Bình luận: Việc phát hiện sớm các tranh chấp đất đai giúp cho việc giải quyết kịp thời những tranh chấp và ngăn ngừa xung đột có thể xảy ra. Quy định này có thể dẫn đến việc thanh tra chuyên ngành không phát hiện các nguy cơ xung đột về đất đai tại địa phương mà chỉ tập trung các dấu hiệu vi phạm phát luật.
Kiến nghị điều chỉnh: điểm b) khoản 3 điều 201 LĐ Đ quy định trách nhiệm của thanh tra chuyên ngành về đất đai: Phát hiện, ngăn chặn và xử lý theo thẩm quyền hoặc kiến nghị cơ quan nhà nước có thẩm quyền xử lý các tranh chấp, xung đột và hành vi vi phạm pháp luật về đất đai.
6. VẤN ĐỀ 6: Luật đất đai chưa quy định rõ trách nhiệm của nhà nước trong việc xây dựng các cơ chế để phòng ngừa các xung đột về đất đai mà mới chỉ dừng lại ở quản lý hành chính về đất đai
Cụ thể: trong điều 22 quy định về Nội dung quản lý nhà nước về đất đai không có khoản nào liên quan đến cơ chế phòng ngừa xung đột.
Bình luận: Trong bối cảnh tranh chấp, xung đột đất đai đang là vấn đề phổ biến nhất trong số các tranh chấp dân sự. Theo khuyến nghị của Hướng dẫn tự nguyện của FAO về quản trị có trách nhiệm đối với đất đai, ngư trường và rừng (FAO 2012), nhà nước cần thiết lập cơ chế để sẵn sàng cung cấp các dịch vụ cho người dân nhằm phòng ngừa hoặc giải quyết tranh chấp tiềm năng ở giai đoạn sơ bộ, có thể là trong nội bộ các cơ quan hành pháp hoặc với bên ngoài. Các dịch vụ giải quyết tranh chấp cần được tiếp cận dễ dàng về địa điểm, ngôn ngữ và thủ tục phù hợp cho tất cả mọi người, bao gồm phụ nữ, nam giới, và các nhóm dân tộc thiểu số.
Kiến nghị điều chỉnh: khoản 14 điều 22 LĐĐ: Phát hiện, phòng ngừa, giải quyết tranh chấp về đất đai; giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý và sử dụng đất đai.
7. VẤN ĐỀ 7: Luật đất đai yêu cầu có xác nhận của UBND cấp xã với việc hòa giải thành hay không thành, việc này có thể không cần thiết khi các bên tự nguyện hòa giải và thực hiện cam kết hòa giải.
Cụ thể: khoản 4 điều 202 quy định: Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có xác nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của Ủy ban nhân dân cấp xã. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp, lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp.
Bình luận: Cơ chế hòa giải bước một do cơ chế xã hội dân sự thực hiện thành công cần phải xác nhận của chính quyền cấp cơ sở mới có hiệu lực thi hành là không cần thiết. Theo thông lệ quốc tế là không cần, miễn là 2 bên tranh chấp cùng ký kết thừa nhận kết quả giải quyết và cam kết thực hiện.
Đề xuất điều chỉnh: khoản 4 điều 202 quy định: Việc hòa giải phải được lập thành biên bản có chữ ký của các bên và có chứng nhận hòa giải thành hoặc hòa giải không thành của người làm chứng và xác nhận Ủy ban nhân dân cấp xã nếu cần thiết. Biên bản hòa giải được gửi đến các bên tranh chấp. (bỏ đoạn: “lưu tại Ủy ban nhân dân cấp xã nơi có đất tranh chấp”.
8. VẤN ĐỀ 8: LĐĐ 2013 chỉ quy định về trình tự, thủ tục giải quyết tranh chấp mà không có quy định gì về nội dung giải quyết tranh chấp, trong khi tranh chấp đất đai giữa các tổ chức và hộ gia đình, cá nhân đang khó giải quyết về nội dung chính sách (đất đai có nguồn gốc từ các nông, lâm trường quốc doanh và đất quốc phòng).
Kiến nghị điều chỉnh: LĐ cần thêm 1 điều với các quy định về nội dung chính sách phục vụ giải quyết tranh chấp đất đai có thể bổ sung vào Luật Đất đai sửa đổi, hoặc bổ sung bằng một Nghị định của Chính phủ.
9. VẤN ĐỀ 9: LĐĐ không có quy định đặc thù nào nhằm bảo vệ quyền lợi của nhóm yếu thế khi có tranh chấp, xung đột về đất đai.
Bình luận: Với các nhóm yếu thế như người nghèo, khuyết tật, dân tộc thiểu số ở các vùng sâu vùng xa, họ có rất ít cơ hội tiếp cận các thông tin, hiểu biết về pháp luật. Thực tế có nhiều trường hợp người dân bị lừa hay ép buộc dưới nhiều hình thức khác nhau dẫn đến mất đất. Trong các trường hợp này, nếu chỉ áp dụng các quy trình pháp lý thông thường thì quyền lợi của họ sẽ khó được đảm bảo. Vì thế nhà nước cần có quy định để đảm bảo rằng các giao dịch, tranh chấp đất đai đối với nhóm yếu thế, nhất là cộng đồng DTTS đặc biệt khó khăn thì các giao dịch, tranh chấp, thỏa thuận về đất đai phải được thực hiện với hiểu biết đầy đủ của các bên. Nhà nước cần có cơ chế để bảo lãnh, bảo vệ quyền lợi cho các nhóm yếu thế trong các trường hợp giao dịch về đất đai hoặc có tranh chấp.
Kiến nghị điều chỉnh: bổ sung 1 khoản trong điều 202 về Hòa giải tranh chấp đất đai, quy định các trường hợp hòa giải tranh chấp đất đai mà có bên liên quan là người khuyết tật, dân tộc thiểu số vùng đặc biệt khó khăn thì cần có sự hỗ trợ, tư vấn của cơ quan trợ giúp pháp lý một cách miễn phí.
10. VẤN ĐỀ 10: LĐĐ không có quy định đặc thù nào nhằm bảo vệ quyền lợi của các cộng đồng đang hưởng dụng đất đai theo truyền thống, luật tục khi có tranh chấp, xung đột về đất đai.
Cụ thể khoản 2 điều 203 về thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai quy định: Tranh chấp đất đai mà đương sự không có Giấy chứng nhận hoặc không có một trong các loại giấy tờ quy định tại Điều 100 của Luật này thì đương sự chỉ được lựa chọn một trong hai hình thức giải quyết tranh chấp đất đai theo quy định sau đây: a) Nộp đơn yêu cầu giải quyết tranh chấp tại Ủy ban nhân dân cấp có thẩm quyền theo quy định tại khoản 3 Điều này; b) Khởi kiện tại Tòa án nhân dân có thẩm quyền theo quy định của pháp luật về tố tụng dân sự.
Bình luận: đối với trường hợp hưởng dụng đất đai theo truyền thống, luật tục (chủ yếu là cộng đồng thiểu số sống phụ thuộc vào rừng/đất rừng hoặc mặt nước nuôi trồng, đánh bắt thủy/hải sản)thường không có bất cứ loại văn bản, giấy tờ nào theo quy định tại điều 100. Trong trường hợp này, việc hòa giải không thông qua tố tụng là rất quan trọng, và giải quyết tranh chấp thông qua tố tụng cũng cần có đặc thù riêng nhằm đảm bảo quyền lợi của các nhóm người đang hưởng dụng đất đai theo luật tục.
Kiến nghị điều chỉnh: bổ sung 1 khoản trong điều 203, trong đó quy định cơ chế đặc thù trong các trường hợp hòa giải tranh chấp đất đai mà đối tượng là cộng đồng đang hưởng dụng đất đai theo truyền thống, luật tục.