Nút thắt pháp lý về đề xuất tháo gỡ trong tích tụ và tập trung đất đai

Tích tụ và tập trung đất đai không ngoài cái đích cuối cùng là phát triển vànâng cao hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp thông qua mở rộng quy mô sản xuất phù hợp, áp dụng tiến bộ khoa học công nghệ và hình thành khu vực chuyên canh theo hướng sản xuất nông nghiệp hiện đại, chuyên môn hóa gắn với thị trường, giải quyết tốt vấn đề nông nghiệp, nông dân và nông thôn; giải quyết tình trạng đất nông nghiệp phân tán, manh mún, xé nhỏ gắn chặt với nền sản xuất tiểu nông tự cung, tự cấp vốn tồn tài qua nhiều thập kỷ ở nước ta. Tuy nhiên, pháp luật đất đai hiện hành là cơ sở pháp lý cho việc hiện thực hóa vấn đề tích tụ và tập trung đất đai đang bộ lộ nhiều hạn chế, bất cập, nhiều khoảng trống và chưa thích ứng linh hoạt với nhu cầu và diễn biến của thực tế cuộc sống. Quá trình tích tụ, tập trung ruộng đất còn nhiều khó khăn, vướng mắc và nhiều rào cản. Điều này cho thấy sự cần thiết khách quan và cấp bách cần phải tháo gỡ những “nút thắt” pháp lý để vấn đề tích tụ, tập trung đất đai được vận hành trôi chảy, có hiệu quả, thúc đẩy sản xuất nông nghiệp phát triển.

Từ trước đến nay, nông nghiệp luôn được xem là trụ cột của nền kinh tế và xã hội Việt Nam. Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh đặc biệt coi trọng và nhấn mạnh vai trò của nông nghiệp: “Nông dân ta giàu thì nước ta giàu. Nông nghiệp ta thịnh thì nước ta thịnh”. Có thể nhận diện vai trò của đất nông nghiệp ở những khía cạnh nổi bật sau đây:

Thứ nhất, đất nông nghiệp là điều kiện tối cần thiết cho hoạt động kinh tế nông thôn

Đất nông nghiệp là tư liệu sản xuất chính, đặc biệt quan trọng và không gì thay thế được trong sản xuất nông nghiệp. Nếu không có đất nông nghiệp để sản xuất thì không thể có bất cứ một nền tảng nông nghiệp nào. Người nông dân không thể tiến hành sản xuất nông nghiệp nếu không có đất. Với người nông dân - vốn được nhìn nhận như một đối tượng yếu thế trong xã hội thì đất nông nghiệp chính là một trong những nguồn sống việc làm chính, là sinh kế quan trọng nhất của họ. Đặc biệt, đối với một quốc gia mà vấn đề phúc lợi và an sinh xã hội cho người nghèo còn hạn chế như Việt Nam, nếu đất nông nghiệp được quy hoạch hợp lý sẽ là cơ sở để Nhà nước giải quyết hài hòa mối quan hệ nông nghiệp – nông dân và nông thôn.

Thứ hai, đất nông nghiệp là nguồn lực đầu vào đặc biệt quan trọng của sản xuất nông nghiệp

C.Mác khi viết về vai trò của đất đai: “đất là không gian, yếu tố cần thiết của tất thảy mọi sự sản xuất và ngoại hoạt động của loài người”. Nông nghiệp là quá trình sản xuất dựa trên nhiều yếu tố tự nhiên, do những quy luật vận động của tự nhiên tạo nên. Đất nông nghiệp không chỉ thuần túy là tư liệu sản xuất đặc biệt mà còn là đối tượng của lao động. Ngành sản xuất nông nghiệp có tính đặc thù cao hơn so với các ngành sản xuất khác, bởi nó dựa trên mối quan hệ của các cơ thể sinh vật sống với môi trường, tuân theo các quy luật sinh học và chịu ảnh hưởng trực tiếp bởi điều kiện ngoại cảnh. Đất nông nghiệp là nơi cư ngụ của các sinh vật sống, vừa là nơi cung cấp nước, chất dinh dưỡng, vừa là môi trường cho mọi hoạt động sống, sinh trưởng, phát triển của các sinh vật sống diễn ra. Nếu không có đất hoặc thiếu đất thì mọi hoạt động sinh học đó không thể diễn ra một cách bình thường. Như vậy, đất nông nghiệp là một trong những nguồn lực đầu vào quan trọng không thể thiếu được của quá trình hoạt động sản xuất kinh doanh trong lĩnh vực nông nghiệp. Để phát huy vai trò của đất nông nghiệp trong sản xuất, con người cần đề ra phương thức canh tác hợp lý thì các tiềm năng của đất nông nghiệp mới phát huy được hết các giá trị và hiệu quả của nó.

Thứ ba, đất nông nghiệp là một nhân tố tự nhiên đặc biệt quan trọng trong việc xây dựng cơ cấu kinh tế

Việc phát hiện ra đặc tính của từng loại đất có ý nghĩa quan trọng trong phân bổ đất đai giữa các ngành nông nghiệp, qua đó xây dựng cơ cấu nông nghiệp hợp lý. Mỗi loại đất có thành phần cơ giới nhất định với độ phì, độ tơi xốp, tính thấm hút nước và thành phần nguyên tố đa dạng sẽ phù hợp với từng loại cây trồng, vật nuôi nhất định. Do vậy, việc phát hiện ra đặc tính của các loại đất khác nhau có ý nghĩa vô cùng quan trọng trong việc lựa chọn và phân bổ đất đai trong quá trình canh tác. Từ đó, mới có thể xây dựng một cơ cấu kinh tế nông nghiệp hợp lý, tận dụng có hiệu quả các tiềm năng sẵn có của đất đai nhằm phát triển một nền nông nghiệp hàng hóa có sức cạnh tranh trên thị trường.

Thứ tư, đất nông nghiệp là minh chứng rõ nét cho truyền thống, văn hóa và lịch sử hào hùng của dân tộc Việt Nam

Đất nông nghiệp cũng chính là minh chứng cụ thể nhất, chân thật nhất dấu ấn lịch sử của Việt Nam với xuất phát điểm của nền văn minh lúa nước – dù lạc hậu song đó lại chính là hiện thân của tình đoàn kết, chung sức, đồng lòng của những người con yêu quê hương đất nước, của cha ông qua các thế hệ “vừa cầm súng đánh giặc, vừa cầm cày, cầm cuốc để tăng gia sản xuất”. Nó cũng là hiện thân của tinh thần dân tộc dũng mãnh, vừa kiên cường đấu tranh, chống chọi với thiên tai, bão lũ để phát triển sản xuất, giữ gìn nền văn minh lúa nước; song cũng thể hiện được vai trò và sứ mệnh cao cả là “hậu phương vững chắc” cho công cuộc đấu tranh giải phóng dân tộc, thống nhất đất nước.

Thứ năm, đất nông nghiệp đóng vai trò quan trọng trong việc bảo vệ môi trường

Đất nông nghiệp cũng là yếu tố đóng vai trò quan trọng, thành tố không thể thiếu trong việc bảo vệ môi trường. Thông qua việc sử dụng hợp lí đất nông nghiệp để nâng cao độ che phủ của rừng; cải tạo và bảo vệ đất, giảm suy thoái đất; bảo tồn sự đa dạng sinh học; bảo vệ môi trường và phát triển bền vững; giảm nhẹ thiên tai, thích ứng với biến đổi khí hậu.

Trải qua nhiều lần cải cách đặc biệt từ khi phát động đổi mới năm 1986 và sự ra đời của Nghị quyết 10 của Ban chấp hành trung ương Đảng cộng sản Việt Nam khóa VI năm 1988 đã mở ra hướng đi mới chưa từng có cho nền nông nghiệp Việt Nam. Đồng thời với sự ra đời của Luật đất đai 1993 và tiếp đó được sửa đổi, bổ sung, thay thế của Luật đất đai 1998, Luật đất đai 2003 và Luật đất đai 2013 đã tạo ra cơ chế thông thoáng tạo điều kiện cho người nông dân, các cá nhân tổ chức đầu tư vào sản xuất nông nghiệp. Trong thời gian qua nông nghiệp đã làm tốt vai trò của mình trong việc đảm bảo vấn đề an ninh lương thực một cách toàn diện cho hơn 97 triệu dân, tạo ra và duy trì công ăn việc làm cho lực lượng lao động lớn ở nông thôn, đồng thời đạt được những bước tăng trưởng ấn tượng, trở thành một trong các mũi nhọn đóng góp cho kim ngạch xuất khẩu. Hiện nay, những sản phẩm nông nghiệp của Việt Nam không chỉ phục vụ cho nhu cầu trong nước mà bước đầu đã tạo dựng được vị trí riêng của mình trên thế giới.

Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được thì nền nông nghiệp nước ta hiện nay đang phải đối mặt với nhiều khó khăn và thách thức khi chịu sự tác động xấu của tự nhiên như bão, lũ lụt, hạn hán, xâm thực mặn,...phương thức sản xuất còn lạc hậu làm cho sản lượng nông nghiệp tạo ra còn thấp về cả chất lượng và số lượng so với các tiềm lực sẵn có; lực lượng lao động ở nông thôn không mặn mà với sản xuất nông nghiệp, đất nông nghiệp đã và đang bị thu hẹp nếu không muốn nói là giảm sút nghiêm trọng do tốc độ đô thị hóa nhanh chóng và tình trạng chuyển đất nông nghiệp sang sử dụng cho mục đích khác một cách tràn lan, tùy tiện...Đặc biệt là tình trạng manh mún, phân tán đất đai xảy ra suốt thời gian dài đang là bước cản lớn cho nền nông nghiệp hàng hóa phát triển theo hướng quy mô lớn hơn, hiện đại hơn. Hiện nay có thể thấy rằng nước ta có mức bình quân ruộng đất theo đầu người thấp nhất thế giới. Trong khi diện tích đất sản xuất nông nghiệp bình quân đầu người ở Việt Nam là 0,25 ha, thì trên thế giới là 0,52 ha và trong khu vực là 0,36 ha; năng suất sử dụng đất cũng rất thấp, chỉ khoảng 1.000 USD/ha, tương đương với Lào và chỉ bằng một phần hai Philippines .

Trước thực trạng nêu trên, để đảm bảo nền sản xuất nông nghiệp được phát triển có hiệu quả theo hướng bền vững, quy mô hiện đại, giải quết tốt vấn đề nông nghiệp, nông dân và nông thôn, nâng cao năng lực sản xuất, giải phóng sức lao động, thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa trong lĩnh vực nông nghiệp thìsự cần thiết khách quan cần phải nhanh chóng thúc đẩy việc tập trung, tích tụ đất đai và bảo vệ nghiêm ngặt quỹ đất nông nghiệp sẵn có. Làm được điều đó trước tiên phải làm là tháo gỡ những nút thắt phát lý nhằm xây dựng hành lang pháp lý phù hợp, an toàn và hiệu quả, mở rộng đường cho các quan hệ đất đai trong nông nghiệp được khơi thông, quá trình tích tụ và tập trung đất nông nghiệp trong sản xuất nông nghiệp được thuận lợi và linh hoạt, các rào cản tới quá trình tích tụ và tập trung đất nông nghiệp từ trước đến nay được phá bỏ. Đó cũng chính là lý do bài viết của tôi tập trung vào việc nhận diện tính tất yếu và vai trò của tích tụ và tập trung đất đai trong sản xuất nông nghiệp, nhận diện những nút thắt pháp lý trong các quy định của pháp luật đất đai hiện hành đang là rào cản cho quá trình này và đề xuất một số biện pháp tháo gỡ.

Có thể nhận thấy, sự cần thiết khách quan của vấn đề tích tụ và tập trung đất trong sản xuất nông nghiệp bởi một số vấn đề sau đây:

Thứ nhất, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp là cần thiết, quan trọng tạo tiền đề để phát triển nông nghiệp sản xuất lớn, công nghệ cao, để nâng cao năng suất trên một đơn vị đất canh tác, sử dụng tiết kiệm, hiệu quả, nâng cao chất lượng, sức cạnh tranh của sản phẩm nông nghiệp. Hay nói cách khác, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp nhằm mục đích nâng cao hiệu quả sử dụng đất, hiệu quả sản xuất nông nghiệp. Tích tụ và tập trung đất nông nghiệp sẽ hỗ trợ hình thành một nền sản xuất nông nghiệp cạnh tranh trên cơ sở phát huy lợi thế về quy mô, giảm chi phí và hạn chế tình trạng mất đất, lãng phí đất do tình trạng nhiều bờ vùng, bờ thửa gây ra. Chính vì vậy, tích tụ và tập trung đất nông nghiệp được xem là một trong những công cụ hữu hiệu cho phát triển nông nghiệp và nông thôn.

Thứ hai, xét về bình diện xã hội thì tích tụ và tập trung ruộng đất sẽ góp phần làm giảm chi phí xã hội. Nó dễ dàng hơn cho việc đầu tư vào cơ sở hạ tầng ở khu vực nông thôn như đường, thuỷ lợi…Tích tụ và tập trung ruộng đất sẽ thúc đẩy các vùng sản xuất chuyên canh mang tính thương mại, đồng thời các chính sách nông nghiệp của vùng cũng được thực hiện một cách dễ dàng hơn. Sự mở rộng của tích tụ, tập trung đất nông nghiệp sẽ góp phần thúc đẩy chuyển dịch cơ cấu kinh tế khu vực nông thôn theo hướng phân công lại lao động trong nông nghiệp, chuyển dịch cơ cấu vật nuôi, cây trồng theo hướng hợp lý, tăng năng suất và hiệu quả.

Thứ ba, xuất phát từ thực tiễn sử dụng đất đai và sự cần thiết phải thực hiện chính sách tích tụ, tập trung đất nông nghiệp phát triển sản xuất.

Việt Nam có hơn 10 triệu nông hộ và gần 70 triệu mảnh đất nông nghiệp. Diện tích đất bình quân hộ nông nghiệp chỉ khoảng 0,46ha, nhưng trung bình được chia thành 2,83 mảnh. Ruộng đất được phân chia cho gia đình nên phân tán, manh mún cản trở việc ứng dụng cơ giới hóa, khoa học công nghệ để nâng cao hiệu quả và giá trị gia tăng trên một đơn vị diện tích đất trong quá trình tái cơ cấu nông nghiệp đồng thời làm giảm hiệu quả sử dụng nguồn lực, tăng chi phí sản xuất, gây khó khăn, lãng phí trong xây dựng các hạ tầng cơ sở phục vụ sản xuất và tiêu thụ sản phẩm nông nghiệp.

Hơn nữa, thực tế đang nảy sinh nhiều vấn đề mới về các mô hình phát triển kinh tế mới như: mô hình tập trung tích tụ đất đai, vấn đề sản xuất nông nghiệp theo hướng thâm canh cao và sản xuất theo chuỗi giá trị hàng hóa trong khi ruộng đất nông dân manh mún không thể cơ giới hóa và thâm canh tăng năng suất. Quá trình tích tụ và tập trung ruộng đất diễn ra chậm làm ảnh hưởng đến chủ trương phát triển sản xuất nông nghiệp. Để giải quyết những vướng mắc trên, tích tụ, tập trung đất nông nghiệp được coi là giải pháp cơ bản để nâng cao năng suất nông nghiệp, giảm chi phí đầu vào thông qua tổ chức sản xuất theo quy mô lớn, ứng dụng công nghệ hiện đại, góp phần thực hiện mục tiêu công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp. Muốn thực hiện giải pháp đó một cách có hiệu quả, cần phải có một hệ thống pháp luật điều chỉnh tích tụ, tập trung đất nông nghiệp để phát triển sản xuất.

Thứ tư, xét từ hiệu quả của quản lý Nhà nước trong sản xuất nông nghiệp, tích tụ và tập trung đất trong sản xuất nông nghiệp sẽ tạo thuận lợi cho việc quản lý được thống nhất, các chính sách dễ dàng áp dụng. Nhà nước không phải quản lý đất đai một cách nhỏ lẻ, rời rạc, thông qua việc nghiên cứu tính chất và các đặc điểm tự nhiên của từng vùng nhà nước sẽ đưa ra các chiến lược, chính sách riêng đặc thù để phát huy được thế mạnh vùng, từ đó phát triển sản xuất nông nghiệp cũng như tạo môi trường hài hoà trong việc kêu gọi đầu tư. Ngoài ra, tích tụ và tập trung đất nông nghiệp còn góp phần cải thiện chất lượng đất, giảm tình trạng xói mòn và suy thoái của đất đai, tăng cường các biện pháp đầu tư vào đất đai.

Thứ năm, giải quyết những tồn đọng do lịch sử của quan hệ ruộng đất phân chia manh mún, xé nhỏ trước đây

Với cơ chế “giao đất theo nhân khẩu” nhằm đảm bảo sự công bằng trong phân chia ruộng đất nông nghiệp, đảm bảo cho người nông dân ai cũng có ruộng đất để canh tác sau phong trào hợp tác hóa sản xuất nông nghiệp và thời kỳ đầu của công cuộc xây dựng đất nước và cải tạo nền sản xuất nông nghiệp sau chiến tranh… đã tạo ra nhiều ô thửa đất nhỏ lẻ cho mỗi hộ gia đình. Điều này tồn tại trong suốt thời gian dài và người nông dân cứ gắn chặt với những mảnh đất nhỏ vụn, quanh quẩn với kinh tế ao chuồng, với kiểu lao động thủ công và việc sử dụng lao động bằng sức người là chủ yếu. Với tính chất như vậy, nền nền sản xuất nông nghiệp luôn ở tình trạng tiểu nông tự cung, tự cấp, manh mún, phân tán, nhỏ lẻ với lao động thô sơ, sản phẩm nông nghiệp nghèo nàn và mất cân đối – chỉ thiên về trồng trọt với các loại cây ngắn ngày, chăn nuôi cầm chừng với những sản phẩm gia đình; kinh tế nông thôn không thể thoát ra khỏi “lũy tre làng”. Điều này là rào cản lớn cho tiến trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa nông nghiệp nông thôn. Điều đó cần thiết khách quan phải có cơ chế quản lý mới năng động hơn, phù hợp hơn và tích tụ, tập trung ruộng đất là khâu đầu tiên cần phải làm để có được những vùng đất, những khoảng ruộng rộng lớn – là tiền đề cho việc thay đổi phương thức sản xuất, lao động, triển khai và đầu tư vốn, khoa học công nghệ trong sản xuất nông nghiệp. Cơ chế dồn điền, đổi thửa nhằm khắc phục tình trạng phân tán, manh mún ruộng đất thực hiện từ những năm đầu của thập niên 90 khi Luật Đất đai 1993 ra đời là một một trong những biểu hiện của sự thay đổi cơ chế quản lý đất đai mới trong nông nghiệp theo mô hình của nền sản xuất hàng hóa… Song hành với chính sách dồn điền, đổi thửa nhằm tích tụ và tập trung ruộng đất là quá trình tiến hành cơ cấu lại kinh tế trong nông nghiệp, dần khắc phục sự mất cân đối giữa trồng trọt với chăn nuôi, giữa việc chuyên canh các cây trồng ngắn ngày được thay thế bởi các sản phẩm nông nghiệp có giá trị cao, có tiềm năng và thế mạnh cho xuất khẩu. Cùng với đó, tích tụ và tập trung đất đai cũng là cơ hội đưa nước ta thực hiện công nghiệp hóa, hiện đại hóa chính trong sản xuất nông nghiệp; tiến tới xóa bỏ tình trạng manh mún, nhỏ lẻ tạo điều kiện để ứng dụng khoa học, kỹ thuật tiên tiến, nâng cao trình độ và giải phóng sức lao động cho người nông dân.

Thứ sáu, kinh tế tiểu nông nhỏ lẻ, tự cung, tự cấp là rào cản cho phát triển sản xuất, lãng phí nguồn lực đất đai

Khi kinh tế nhỏ lẻ, sản xuất tiểu nông thì năng suất và hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp thấp, không kích thích được sản xuất phát triển. Ngay trên chính mảnh đất nông nghiệp vốn gắn bó với người nông dân cũng không thể khiến họ thiết tha và gắn bó với đất đó bởi không thể giúp họ làm giàu trên đất, không thể khiến họ yên tâm và ổn định cuộc sống với kiểu canh tác tiểu nông và đời sống có được đảm bảo hay không lại phụ thuộc vào chính các yếu tố ngoại cảnh như: thời tiết, khí hậu và các tác động khác như dịch bệnh, chiến tranh... Dó đó xuất hiện trình trạng hàng loạt người nông dân đã bỏ xứ đồng, bỏ quê hương để ra thành phố tìm kiếm việc làm và thu nhập. Do vậy, hàng loạt đất nông nghiệp bị bỏ không hoặc cho người khác ở địa phương thuê, mượn để canh tác mà không có sự kiểm soát các hoạt động đó. Sản xuất trên đất nông nghiệp trong trường hợp này cũng cầm chừng, không quy mô, bài bản, không có đầu tư thỏa đáng bởi không phải họ canh tác trên chính đất của họ. Theo đó, năng suất hiệu quả cũng không cao nếu không muốn nói là thấp và lãng phí tiềm năng đất đai.

Ở phạm vi rộng lớn hơn, nhìn nhận ở khía cạnh nhu cầu đất đai cho sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước, vấn đề triển khai các tiến bộ khoa học kỹ thuật, nguồn vốn, nguồn lao động dồi dào và có kỹ thuật cao trong sản xuất nông nghiệp thì việc duy trì sản xuất tiểu nông, manh mún sẽ là trở lực lớn cho việc hiện thực hóa mục đích và ý tưởng này; thậm chí nó là trở lực lớn và không thể thực hiện được mô hình sản xuất nông nghiệp theo xu hướng hàng hóa lớn. Thực tế cho thấy, sẽ không nhà đầu tư, không doanh nghiệp nào có thể đầu tư nguồn vốn lớn hay đầu tư các tiến bộ khoa học kỹ thuật tiên tiến trên những diện tích đất nhỏ lẻ, phân tán, manh mún. Vì vậy, sự cần thiết khách quan cần phải tập trung đất đai ở phạm vi quy mô rộng lớn, và con được hợp lý nhất là thông qua chính sách tích tụ và tập trung đất đai. Thông qua chính sách này để kích thích, thu hút đầu tư trong nước, đầu tư nước ngoài đầu tư vào sản xuất nông nghiệp.

Thứ bảy,tích tụ và tập trung đất đai góp phần quan trọng trong việc giải phóng sức lao động, giải quyết có hiệu quả nhiều diện tích đất nông nghiệp (đặc biệt là đất trồng cây lâu năm, đất nông nghiệp để trồng rừng, đất thăm dò, khai thác khoáng sản) chưa được khai thác có hiệu quả do tàn dư của cơ chế quản lý đất đai từ thời kỳ kế hoạch hóa tập trung bao cấp như: đất của các hợp tác xã sản xuất nông nghiệp, của các nông lâm trường, các xí nghiệp quốc doanh, các doanh nghiệp nhà nước được giao trước đây song khai thác không có hiệu quả.

Cùng với đó, thông qua chính sách tích tụ và tập trung đất đai với những cơ chế khuyến khích và ưu đãi hợp lý từ phía Nhà nước, với việc xóa bỏ những rào cản pháp lý, với hướng đi tích cực và thích hợp sẽ là cơ hội tốt để biến những vùng đất ở khu vực xa xôi, hẻo lánh, những vùng đất hoang sơ vốn đang chưa được quan tâm và đầu tư thích đáng được đưa vào khai thác và sử dụng có hiệu quả. Thực tế cho thấy, các doanh nghiệp thuộc mọi thành phần kinh tế, những nhà đầu tư họ chỉ có thể yên tâm bỏ vốn, công sức, chất xám để đầu tư nếu hành lang pháp lý về tích tụ và tập trung ruộng đất được hợp lý, thuận lợi và an toàn đối với họ trong quá trình đầu tư. Vì vậy, trong thời gian tới, nếu các rào cản pháp lý được phát hiện và dỡ bỏ, sẽ là yếu tố quan trọng để nhà đầu tư yên tâm đầu tư cho sản xuất nông nghiệp.

Tích tụ và tập trung đất đai nhằm phát triển nền sản xuất nông nghiệp theo mô hình của nền sản xuất hàng hóa lớn là vấn đề tất yếu khách quan, là chủ trương cần phải được hiện thực hóa kịp thời và quyết liệt. Tuy nhiên, quá trình tích tụ và tập trung đất đai lại đang gặp những rào cản lớn từ sự hạn chế, bất cập và không phù hợp của pháp luật đất đai hiện hành. Những nút thắt pháp lý này cần phải được phân tích, đánh giá khách quan để sớm có định hướng hoàn thiện hợp lý trong thời gian tới. Có thể nhận diện những nút thắt pháp lý đang cản trở lớn trong quá trình tích tụ và tập trung đất đai ở một số vấn đề nổi cộm sau đây:

Thứ nhất, về vấn đề quy hoạch sử dụng đất nói chung và quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp nói riêng

Một là,về cách phân loại đất: Quy hoạch sử dụng đất áp dụng hệ thống phân loại đất theo quy định của Luật đất đai 2013, gồm: Nhóm đất nông nghiệp, nhóm đất phi nông nghiệp và nhóm đất chưa sử dụng . Quy hoạch xây dựng theo Luật xây dựng áp dụng hệ thống phân loại đất theo công năng sử dụng của các loại công trình xây dựng gồm các loại đất: dân dụng, công nghiệp; giao thông; nông nghiệp và phát triển nông thôn; hạ tầng kỹ thuật; quốc phòng, an ninh và mỗi loại đất cũng được phân thành các loại khác nhau như đất dân dụng bao gồm: Nhà ở; Công trình công cộng (giáo dục, y tế, thể thao …) . Nhưvậy, tiêu chí phân loại đất của hai hệ thống rất khác nhau. Phân loại đất trong quy hoạch sử dụng đất được thực hiện theo mục đích sử dụng; còn trong quy hoạch xây dựng được thực hiện vừa theo mục đích sử dụng (theo quy hoạch), vừa theo khu vực chức năng công trình xây dựng. Điều này, cũng tạo ra sự khó khăn trong việc so sánh các chỉ tiêu về diện tích các loại đất giữa quy hoạch sử dụng đất và quy hoạch xây dựng và dẫn đến công quản lý đất đai, quy hoạch các loại đất nông nghiệp khác nhau, đặc biệt là đất trồng trọt, đất xây dựng chuồng trại phục vụ cho chăn nuôi, nghiên cứu thí nghiệm, thực nghiệm về nông nghiệp … là vô cùng khó khăn, thiếu các tiêu chí cụ thể phân vùng, phân loại và thực hiện các nguồn thu từ đất nông nghiệp một cách chính xác, hiệu quả. Thậm chí, trong cùng một thửa đất, một vùng đất được khai thác và sử dụng xen canh, giữa nhiều loại đất cụ thể khác nhau trong cùng một nhóm đất thì phân định cách thức quản lý và kiểm soát cũng không được rõ ràng. Đó cũng chính là hệ lụy nảy sinh trong thời gian qua, nhiều khu đất, nhiều diện tích đất được phê duyệt để phát triển nông nghiệp xanh, nông nghiệp sạch, mô hình nông trại như: farmstay, homestay ... song đó chỉ là sự “biến tướng” của các khu đất kinh doanh dịch vụ du lịch, những siêu biệt thực được ẩn dấu bên trong của những dự án về nông nghiệp của một số doanh nghiệp, nhà đầu tư. Sẽ không có gì cần phải bàn nếu đất nông nghiệp đó được quản lý và kiểm soát theo đúng mục đích đã được phê duyệt – đó là đất sản xuất nông nghiệp, được tích tụ và tập trung đầu tư cho sản xuất nông nghiệp – và mô hình kinh doanh nêu trên nhằm nâng cao hiệu quả trong sản xuất nông nghiệp. Song điều đáng phải được đánh giá và xem xét lại vấn đề phê duyệt, sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh quy hoạch từ đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích kinh doanh thương mại khác hoặc sự kiểm soát thiếu chặt chẽ việc sử dụng đất nông nghiệp cho các mục đích khác, làm thất thu cho ngân sách nhà nước; hoặc tình trạng “găm đất” với mục đích đầu cơ mà không đưa đất nông nghiệp vào khai thác và sử dụng.

Hai là,thiếu tính đồng bộ giữa quy hoạch phát triển kinh tế - xã hội, quy hoạch sử dụng đất, quy hoạch xây dựng (chưa có sự thống nhất về không gian và thời gian, nội dung lập và điều chỉnh quy hoạch còn nhiều điểm khác nhau ở hệ thống quy hoạch, việc xác định các chỉ tiêu sử dụng đất của cùng một giai đoạn xác định không thống nhất…). Sự phối hợp giữa các ngành, lĩnh vực trên địa bàn chưa thực sự gắn kết trong việc lập và thực hiện quy hoạch ngành và quy hoạch sử dụng đất. Tình trạng “đô thị hóa nông thôn, bê tông hóa làng quê” đang diễn ra ảnh hưởng cảnh quan, kiến trúc nông thôn đang mất dần tính sinh thái, bản sắc văn hóa truyền thống, các làng quê dần trở nên ngột ngạt. Tăng trưởng kinh tế nông nghiệp, nông thôn vẫn là sức ép lớn, gây ra những hệ lụy về môi trường, xã hội. Tình trạng ô nhiễm môi trường có xu hướng trầm trọng hơn. Xử lý chất thải, bảo vệ môi trường nông thôn thiếu quy hoạch, nguồn lực, giải pháp đồng bộ… Chính sách về hạn điền chưa rõ ràng, dẫn đến việc thu hồi đất hay cấp giấy cho các tổ chức kinh tế và các doanh nghiệp thường thực hiện theo ý chủ quan của các cấp chính quyền, phát sinh tiêu cực; chính sách về phí và thu lệ phí trong quá trình sử dụng đất nông nghiệp cũng còn nhiều bất cập. Nhiều doanh nghiệp bao chiếm đất nông nghiệp trồng cây lâu năm, đất trồng rừng với diện tích lớn song trên trên thực tế nguồn đất này sử dụng không hiệu quả và thậm chí không triển khai trong nhiều năm nhưng không được kiểm tra, giám sát chặt chẽ, không xử lý nghiêm minh, làm cho đất nông nghiệp bị bỏ không, lãng phí. Nguyên nhân của tình trạng này là do pháp luật hiện hành quy định về thời hạn sử dụng đất chung chung cho các dự án đầu tư tối đa là 50 năm, 70 năm , nhưng không quy định về thời hạn sử dụng đất đối với các tổ chức sử dụng đất mà nguồn gốc đất có được do nhận chuyển nhượng, đi thuê, đi thuê lại hoặc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp không phải từ đất trồng lúa nước là bao nhiêu năm. Hoặc pháp luật hiện hành cũng không có quy định về điều kiện bắt buộc đối với các chủ thể sử dụng đất sau đấu giá quyền sử dụng đất phải đưa đất vào khai thác và sử dụng. Vì vậy, sau khi trúng đấu giá đối với đất nông nghiệp (chủ yếu là đất lâm nghiệp trồng rừng), các doanh nghiệp thường găm đất chờ quy hoạch chuyển đổi mục đích hoặc chờ giá cao để chuyển nhượng đất mà không đưa vào đầu tư, để đất một thời gian dài không khai thác, sử dụng, vô cùng lãng phí.

Bà là,việc tổ chức, kiểm tra, giám sát thực hiện quy hoạch sử dụng đất nông nghiệp đã được phê duyệt thực hiện chưa nghiêm túc và thường xuyên, chưa công khai kịp thời quy hoạch sử dụng đất đến mọi người dân hoặc nếu có công khai thì cũng chỉ mang tính hình thức. Ở một số xã tình trạng tự ý chuyển mục đích sử dụng đất không xin phép vẫn còn diễn ra, chưa được ngăn chặn, xử lý kịp thời. Tình trạng tự chuyển mục đích sử dụng đất không đúng quy hoạch vẫn còn xảy ra nhất là chuyển đất trồng lúa kém hiệu quả sang lập vườn, trồng cây, đào ao nuôi trồng thủy sản.

Từ khía cạnh thực tiễn:

Những vướng mắc, khó khăn từ các quy định của pháp luật dẫn đến thực tiễn xây dựng, thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa đạt hiệu quả cao. Trong đó: tiến độ quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn chậm, chất lượng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất còn thấp. Quy hoạch của một số địa phương có nơi chưa phù hợp thực tiễn, tính khả thi thấp, độ dự báo còn chênh lệch rất lớn, cụ thể chưa đạt được yêu cầu là thể hiện sự phát triển của các lĩnh vực trong kỳ quy hoạch lên mặt đất thực, mà chủ yếu là ước tính diện tích các loại đất sẽ đưa vào sử dụng theo yêu cầu của các ngành, các cấp đặt ra, chưa được cụ thể hóa trên bề mặt đất. Thêm nữa, việc thực hiện triển khai quy hoạch, kế hoạch một cách gấp rút để kịp tiến độ đã không chú ý đến việc bảo vệ môi trường từ đó gây ra tình trạng ô nhiễm môi trường, ô nhiễm đất đai, gây ảnh hưởng lớn đến việc sử dụng đất đai trong thời gian tới.Nhiều tỉnh, thành quỹ đất để đưa vào quy hoạch, kế hoạch sử dụng chưa được tính toán khoa học, chưa sát với chiến lược phát triển kinh tế, xã hội và nhu cầu của thị trường bất động sản, dẫn đến tình trạng vừa thiếu, vừa thừa quỹ đất. Việc lập quy hoạch sử dụng đất theo đơn vị hành chính không đảm bảo tính kết nối liên vùng, không phát huy được thế mạnh của từng vùng, có tình trạng mỗi địa phương vì lợi ích cục bộ đã đề xuất quy hoạch thiếu đồng bộ.

Vấn đề quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa có sự đồng bộ, thống nhất đang gây khó khăn trong quá trình quản lý đất đai dẫn đến tình trạng phát triển không hài hòa giữa các vùng, manh mún, trùng lắp, không phát huy được thế mạnh của địa phương, ảnh hưởng đến liên kết, phát triển vùng. Phân vùng sử dụng đất theo không gian kinh tế thời gian qua chính là không có quy hoạch sử dụng đất cấp vùng. Cụ thể như quy hoạch sân bay, hiện nay cả nước đang có 22 sân bay, theo quy hoạch đến năm 2025 là 30 sân bay, nhưng có đến gần 20 địa phương đề xuất xây dựng sân bay .

Thứ hai, pháp luật hiện hành thiếu các chế định cụ thể để quản lý và kiểm soát đối với việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất nông nghiệp sang các loại đất khác dẫn đến tình trạng đất nông nghiệp bị sử dụng sai mục đích tràn lan

Một là, chưa có sự thống nhất giữa quy định của Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành là nguyên nhân để đất nông nghiệp bị chuyển mục đích tràn lan

Điều 143 và Điều 144 Luật Đất đai 2013 chỉ quy định việc tách thửa đối với "đất ở nông thôn" và "đất ở đô thị". Nhưng, khoản 31 Điều 2 Nghị định 01/2017/NĐ-CP bổ sung Điều 43 vào Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, đã cho phép tách thửa đối với từng loại đất. Cụ thể quy định diện tích tối thiểu được tách thửa: “UBND cấp tỉnh quy định diện tích tối thiểu được phép tách thửa đối với từng loại đất cho phù hợp với điều kiện cụ thể của địa phương”. Chính các quy định này đã cho phép tách thửa đối với cả các loại đất không phải là "đất ở", có thể làm gia tăng tình trạng phân lô bán nền tràn lan, hoặc tách thửa đất nông nghiệp, đất rừng… khó kiểm soát.

Hai là, thiếu các chế định cụ thể về chuyển mục đích sử dụng đất nông nghiệp sang sử dụng vào mục đích khác nên vấn đề tích tụ và tập trung đất nông nghiệp đang bị “lợi dụng” để trục lợi

Vì chưa có khung pháp lý rõ ràng dẫn đến nhiều sai phạm trong việc chuyển mục đích sử dụng đất để xây dựng farmstay, homestay. Farmstay, homestay hiện nay chủ yếu được xây dựng trên đất nông nghiệp, lâm nghiệp, mà mục đích sử dụng đất của đất nông nghiệp, lâm nghiệp là trồng nông sản, trồng rừng, trong khi farmstay, homestay có cả lưu trú, kho bãi, xưởng chế biến và diện tích thương mại… Pháp luật đất đai hiện hành không cho phép xây dựng cơ sở hạ tầng, nhà ở, khách sạn và các công trình giải trí trên đất nông nghiệp. Tại khoản 1 Điều 6 Luật Đất Đai 2013 đã quy định về nguyên tắc sử dụng đất: “Đúng quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất và đúng mục đích sử dụng đất”. Theo đó nghĩa vụ mà người sử dụng đất phải thực hiện là sử dụng đất đúng mục đích như: đất ở có mục đích sử dụng để xây dựng nhà ở, đất trồng cây hàng năm có mục đích để trồng cây hàng năm,... Mục đích chính của đất nông nghiệp là làm “nông nghiệp” nhưng hiện nay các cá nhân, hay chủ đầu tư đều bất chấp rủi ro không chuyển mục đích sử dụng đất mà cứ xây dựng mô hình farmstay, homestay trên đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp, điều này vừa vi phạm quy định của pháp luật vừa ảnh hưởng lớn tới quy hoạch của địa phương. Tình trạng nêu trên diễn ra tràn lan ở các tỉnh và thành phố có tiềm năng du lịch sinh thái. Theo báo cáo của các huyện, thành phố: Hưng Hà, Vũ Thư, Tiền Hải, Kiến Xương, Quỳnh Phụ và thành phố Thái Bình, từ ngày 1/1/2015 đến hết ngày 31/12/2018 có 872 trường hợp tự ý chuyển mục đích sử dụng đất với diện tích 68,484ha . Hay gần đây, ngày 6/11/2021, liên quan đến việc xây dựng “Làng Biệt thự” trái phép bên Hồ Tuyền Lâm (Đức Trọng, Lâm Đồng), UBND huyện Đức Trọng đã phối hợp cùng đoàn liên ngành tiến hành cưỡng chế, tháo dỡ, giải tỏa 6 căn tại “Làng Biệt Thự” gồm 50 căn xây dựng trái phép ngay trên đất rừng cạnh Khu Du lịch quốc gia hồ Tuyền Lâm.

Ba là,về chuyển mục đích sử dụng đất rừng phòng hộ sang đất rừng sản xuất cũng đang gặp nhiều trở ngại do sự thiếu đồng bộ và thống nhất của pháp luật đất đai hiện hành

Tại điểm c khoản 1 Điều 57 Luật Đất đai 2013 quy định các trường hợp chuyển đất rừng đặc dụng, đất rừng phòng hộ, đất rừng sản xuất sang sử dụng vào mục đích khác trong nhóm đất nông nghiệp phải được phép của cơ quan nhà nước có thẩm quyền.

Tại khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai2013 quy định điều kiện giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất để thực hiện dự án đầu tưcó sử dụng đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng vào các mục đích khác mà không thuộc trường hợp được Quốc hội quyết định, Thủ tướng Chính phủ chấp thuận chủ trương đầu tư thì cơ quan nhà nước có thẩm quyền chỉ được quyết định giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất khi có một trong các văn bản: Văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng từ 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng trở lên;Nghị quyết của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng dưới 20 héc ta đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng.

Căn cứ các quy định nêu trên, hiện nay đang có nhiều cách hiểu khác nhau đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất trong nội bộ đất lâm nghiệp. Cụ thể là chuyển mục đích sử dụng đất từ đất rừng phòng hộ sang rừng sản xuất, rừng phòng hộ sang rừng đặc dụng; đất rừng đặc dụng sang rừng sản xuất, đất rừng đặc dụng sang rừng phòng hộ là: (1) không phải xin phép cơ quan có thẩm quyền mà chỉ thực hiện đăng ký biến động theo quy định tại điểm đ khoản 4 Điều 95 Luật Đất đai năm 2013; (2) phải xin phép cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại Điều 57 Luật Đất đai năm 2013, đảm bảo điều kiện theo quy định tại Khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai năm 2013.Với quy định nêu trên, các địa phương, đặc biệt là các tỉnh miền núi phía Bắc, nơi diện tích đất rừng chiếm tỉ lệ lớn và chủ yếu đã và đang rất băn khoăn đặt câu hỏi rằng: Việc chuyển mục đích sử dụng đất từ đất rừng phòng hộ sang rừng sản xuất, rừng phòng hộ sang rừng đặc dụng; đất rừng đặc dụng sang rừng sản xuất, đất rừng đặc dụng sang rừng phòng hộ của chủ sử dụng đất có phải xin phép của cơ quan có thẩm quyền theo quy định tại khoản 1 Điều 57, có phải trình Hội đồng nhân dân tỉnh thông qua (đối với trường hợp dưới 20 ha), văn bản chấp thuận của Thủ tướng Chính phủ (đối với trường hợp trên 20 ha) theo quy định tại khoản 1 Điều 58 Luật Đất đai năm 2013 hay không phải xin phép cơ quan có thẩm quyền mà chỉ thực hiện đăng ký biến động theo quy định tại điểm đ khoản 4 Điều 95 Luật Đất đai năm 2013. Sự băn khoăn này rất cần phải được làm sáng tỏ trong thời gian tới.

Thứ ba, pháp luật đất đai hiện hành còn nhiều quy định thiếu tính linh hoạt và phù hợp đã và đang là trở ngại cho việc tích tụ và tập trung đất đai thông qua các giao dịch về quyền sử dụng đất nông nghiệp

Một là, điều kiện chung đối với việc thực hiện quyền chuyển quyền sử dụng đất

Có sự không đồng bộ giữa quy định tại khoản 1 Điều 168 và Khoản 1 Điều 188 của Luật Đất đai 2013.

Khoản 1 Điều 168 Luật Đất đai 2013quy định: “Đối với trường hợp chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp thì người sử dụng đất được thực hiện quyền sau khi có quyết định giao đất, cho thuê đất”; trong khi đó, khoản 1 Điều 188 quy định: “ Người sử dụng đất được thực hiện các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa kế, tặng cho, thế chấp quyền sử dụng đất; góp vốn bằng quyền sử dụng đất khi có các điều kiện sau đây:a) Có Giấy chứng nhận, trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 186 và trường hợp nhận thừa kế quy định tại khoản 1 Điều 168 của Luật này;b) Đất không có tranh chấp;c) Quyền sử dụng đất không bị kê biên để bảo đảm thi hành án;d) Trong thời hạn sử dụng đất”. Chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp là một trường hợp cụ thể của chuyển đổi quyền sử dụng đất nên phải tuân theo điều kiện về chuyển đổi quyền sử dụng đất quy định tại khoản 1 Điều 188 mà một trong những điều kiện đó là phải có giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, trừ trường hợp quy định tại khoản 3 Điều 186 và trường hợp nhận thừa kế quy định tại khoản 1 Điều 168. (Khoản 3 Điều 186 và khoản 1 Điều 168 của Luật Đất đai quy định về nhận thừa kế, quy định về người nhận thừa kế quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, tài sản khác gắn liền với đất đều là người nước ngoài hoặc người Việt Nam định cư ở nước ngoài không thuộc đối tượng được mua nhà ở gắn liền với quyền sử dụng đất ở tại Việt Nam). Trong khi đó, khoản 1 Điều 168 quy định đối với trường hợp chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp thì người sử dụng đất được thực hiện quyền sau khi có quyết định giao đất, cho thuê đất mâu thuẫn, không thống nhất với khoản 1 Điều 188. Sự mâu thuẫn nêu trên là rào cản cho việc thực hiện quyền chuyển đổi quyền sử dụng đất nông nghiệp đối với các hộ gia đình, cá nhân trên thực tế khi muốn dồn điền, đổi thửa để tập trung đất đai.

Hai là, về nhận quyền sử dụng đất.

(i), Luật Đất đai năm 2013 quy định tổ chức kinh tế, doanh nghiệp liên doanh nhận chuyển quyền sử dụng đất thông qua nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Trong khi đó, các chủ thể sử dụng đất khác lại không có được quyền năng này. Việc không cho phép hộ gia đình, cá nhân được nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất không chỉ gây hệ lụy đến tính bình đẳng về quyền và nghĩa vụ của các chủ thể sử dụng đất mà còn gây khó khăn cho đối tượng sử dụng đất này trong việc tiếp cận, có thêm nguồn vốn huy động thông qua việc nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân vào mục đích sản xuất - kinh doanh trong sản xuất nói chung và trong nông nghiệp nói riêng.

(ii), về phạm vi góp vốn bằng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân hẹp hơn so với tổ chức sử dụng đất; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài; cụ thể:

-Tổ chức sử dụng đất; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất có quyền góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình để hợp tác sản xuất, kinh doanh; trong khi đó, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất chỉ được góp vốn bằng quyền sử dụng đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh.

- Đối tượng nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất hạn chế hơn so với đối tượng nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của tổ chức; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh. Theo đó:

+ Hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất được góp vốn bằng quyền sử dụng đất với tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài để hợp tác sản xuất, kinh doanh.

+ Trong khi đó, tổ chức sử dụng đất được góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh với tổ chức, cá nhân, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài. Người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài được góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình gắn liền với đất để hợp tác sản xuất, kinh doanh trong thời hạn sử dụng đất. Tuy nhiên, có điểm đáng lưu ý là Luật Đất đai năm 2013 không quy định chi tiết về đối tượng nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất, tài sản của người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài.

(iii)Về quyền chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thế chấp quyền sử dụng đất.

Theo quy định của Luật đất đai 2013, tổ chức sử dụng đất; người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài sử dụng đất được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình; cho thuê, cho thuê lại quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình; thế chấp quyền sử dụng đất, tài sản thuộc sở hữu của mình tại các tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam.Trong khi đó, hộ gia đình, cá nhân sử dụng đất được chuyển nhượng quyền sử dụng đất, cho thuê quyền sử dụng đất và thế chấp quyền sử dụng đất tại tổ chức tín dụng được phép hoạt động tại Việt Nam, tại tổ chức kinh tế khác hoặc cá nhân theo quy định của pháp luật.

Thứ tư, các quy định cụ thể để thực hiện các giao dịch về quyền sử dụng đất nông nghiệp nhằm tích tụ và tập trung đất nông nghiệp đang gặp nhiều trở ngại do các quy định cấm đoán nghiêm ngặt và thiếu linh hoạt của pháp luật hiện hành

Một là,tổ chức, hộ gia đình, cá nhân, cộng đồng dân cư, cơ sở tôn giáo, người Việt Nam định cư ở nước ngoài, doanh nghiệp có vốn đầu tư nước ngoài không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất đối với trường hợp mà pháp luật không cho phép chuyển nhượng, tặng cho quyền sử dụng đất.

Hai là, tổ chức kinh tế không được nhận chuyển nhượng quyền sử dụng đất trồng lúa, đất rừng phòng hộ, đất rừng đặc dụng của hộ gia đình, cá nhân, trừ trường hợp được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất đã được cơ quan nhà nước có thẩm quyền phê duyệt.

Ba là, hộ gia đình, cá nhân không trực tiếp sản xuất nông nghiệp không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất trồng lúa.

Bốn là, hộ gia đình, cá nhân không được nhận chuyển nhượng, nhận tặng cho quyền sử dụng đất ở, đất nông nghiệp trong khu vực rừng phòng hộ, trong phân khu bảo vệ nghiêm ngặt, phân khu phục hồi sinh thái thuộc rừng đặc dụng, nếu không sinh sống trong khu vực rừng phòng hộ, rừng đặc dụng đó v.v.

Thực tiễn thực hiện cho thấy những quy định này đang là rào cản cho quá trình tích tụ, tập trung đất nông nghiệp, gây khó khăn cho hàng hóa nông sản của nước ta tham gia vào chuỗi giá trị toàn cầu do không áp dụng được máy móc, công nghệ hiện đại vào sản xuất nông nghiệp; bởi doanh nghiệp, các nhà đầu tư trong và ngoài nước không tiếp cận đầu tư thực hiện các dự án lớn về nông nghiệp mà họ lại có tiềm lực tài chính, có khả năng đầu tư, áp dụng khoa học công nghệ tiến tiến vào sản xuất. Vì vậy, khu vực nông nghiệp dường như ít được tiếp cận các dự án đầu tư lớn. Điều này dẫn đến kết quả là hiện nay, giá cả hàng hóa nông sản Việt thường không cạnh tranh được với sản phẩm cùng loại của các nước trong khu vực và thế giới. Hơn nữa, tình trạng sử dụng ruộng đất phân tán, nhỏ lẻ là những rào cản cho việc áp dụng máy móc hiện đại, khoa học - công nghệ tiên tiến vào sản xuất nông nghiệp. Việc ứng dụng công nghệ xanh, công nghệ sản xuất sạch trong sản xuất nông nghiệp còn nhiều hạn chế. Điều này dẫn đến nông sản Việt không đảm bảo chất lượng an toàn vệ sinh thực phẩm và có giả cả cao hơn các sản phẩm cùng loại của khu vực và thế giới. Vì vậy, thị trường tiêu thụ nông sản hàng hóa, vấn đề “đầu ra” cho các sản phẩm nông nghiệp vẫn là “căn bệnh trầm kha” kéo dài trong rất nhiều năm không được giải quyết và điệp khúc “được mùa rớt giá” vẫn được lặp đi lặp lại hàng năm; tình trạng “giải cứu nông sản, hỗ trợ nông dân” tiếp tục tiếp diễn mà không có hồi kết … gây thiệt hại lớn đến lợi ích hợp pháp của hàng triệu hộ gia đình nông dân; tác động tiêu cực đến sự tăng trưởng và sức cạnh tranh của nền kinh tế.

Những rào cản, vướng mắc trên đòi hỏi cần phải được tháo gỡ, có những quy định cụ thể, đầy đủ, hợp lý hơn với việc triển khai hiệu quả hơn trong thời gian tới.Khách quan có thể khẳng định rằng, pháp luật hiện hành về tích tụ, tập trung đất nông nghiệp đã được quy định, song chưa thực sự rõ ràng, cụ thể, thiếu những quy định hoặc có những quy định chưa phù hợp đã làm cho việc thực thi trên thực tế gặp nhiều khó khăn, nảy sinh nhiều vấn đề phức tạp. Có thể nhận diện qua một số vấn đề sau:

Trong bối cảnh công nghiệp hóa - hiện đại hóa, nhu cầu đất đai về xây dựng cơ sở hạ tầng công nghiệp và nhà ở tăng nhanh như hiện nay đã khiến cho diện tích đất cho sản xuất nông nghiệp bị thu hẹp nghiêm trọng thì vấn đề tập trung, tích tụ đất đai đang trở thành vấn đề cấp thiết để giải quyết bài toán cho sự phát triển hiệu quả và bền vững của nền nông nghiệp. Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XIII đã có định hướng cụ thể: “Cơ cấu lại thị trường BĐS, đất đai, tài nguyên để đất đai, tài nguyên được sử dụng hợp lý, tiết kiệm, có hiệu quả cao … Phát triển và quản lý chặt chẽ thị trường BĐS, thị trường quyền sử dụng đất” và “Tập trung thực hiện đồng bộ các giải pháp để hoàn thiện cơ bản các yếu tố cấu thành thể chế kinh tế thị trường định hướng XHCN, giải quyết tốt mối quan hệ giữa Nhà nước, thị trường và xã hội …Vận hành đồng bộ thị trường quyền sử dụng đất, thị trường lao động, thị trường BĐS, thị trường khoa học và công nghệ, thị trường tài chính … theo chuẩn mực của nền kinh tế thị trường đầy đủ, hiện đại, hội nhập quốc tế” . ‘Cùng với đó, Đại hội cũng đã nêu rõ về định hướngphát triển đất nước giai đoạn 2021 – 2030:

(1) Tiếp tục đổi mới mạnh mẽ tư duy, xây dựng, hoàn thiện đồng bộ thể chế phát triển bền vững về kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội, môi trường..., tháo gỡ kịp thời những khó khăn, vướng mắc; khơi dậy mọi tiềm năng và nguồn lực, tạo động lực mới cho sự phát triển nhanh và bền vững đất nước.

(2) Hoàn thiện toàn diện, đồng bộ thể chế phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, tạo môi trường thuận lợi để huy động, phân bổ và sử dụng có hiệu quả các nguồn lực, thúc đẩy đầu tư, sản xuất kinh doanh. Bảo đảm ổn định kinh tế vĩ mô, đổi mới mạnh mẽ mô hình tăng trưởng, cơ cấu lại nền kinh tế, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước; tập trung xây dựng kết cấu hạ tầng và phát triển đô thị; phát triển kinh tế nông thôn gắn với xây dựng nông thôn mới; ưu tiên nguồn lực phát triển hạ tầng nông thôn miền núi, vùng dân tộc thiểu số; đẩy mạnh chuyển đổi số quốc gia, phát triển kinh tế số trên nền tảng khoa học và công nghệ, đổi mới sáng tạo; nâng cao năng suất, chất lượng, hiệu quả và sức cạnh tranh của nền kinh tế, gắn kết hài hoà, hiệu quả thị trường trong nước và quốc tế.

Để hiện thực hóa chính sách này, đồng thời khắc phục những bất cập, hạn chế trong chính sách và pháp luật đất đai hiện hành, có cơ chế triển khai có hiệu quả trên thực tế về tích tụ và tập trung đất đai trong thời gian tới, giải quyết có hiệu quả vấn đề nông nghiệp, nông dân và nông thông, đất nông nghiệp được quản lý, kiểm soát và khai thác chặt chẽ, với năng suất, chất lượng cao; chúng tôi có một số đề xuất sau đây cần được chú trọng khi sửa đổi Luật Đất đai trong thời gian tới:

Thứ nhất, phải có khái niệm rõ ràng, cụ thể về tích tụ và tập trung đất nông nghiệp để người dân và doanh nghiệp, người thực thi pháp luật về vấn đề này không bị nhầm lẫn, nhằm thực hiện đúng, đầy đủ và có hiệu quả vấn đề này trên thực tế. Tránh tình trạng lợi dụng khái niệm chưa cụ thể, mục đích không rõ ràng để đầu cơ, thâu tóm đất nông nghiệp ở các vùng nông thôn. Theo đó, cần phân biệt rõ:

Tích tụ đất nông nghiệp được hiểu là một hành vi trong đó chủ thể sở hữu hoặc sử dụng ruộng đất thông qua các hình thức khác nhau được pháp luật cho phép nhận chuyển nhượng, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp và các biện pháp khác nhằm tăng được quy mô ruộng đất mà mình sử dụng.

Tập trung đất nông nghiệp là việc tăng quy mô diện tích đất nông nghiệp thông qua hình thức liên kết, chuyển đổi hoặc thuê quyền sử dụng đất của người sử dụng đất khác mà không làm thay đổi quyền sử dụng đất của hộ gia đình, cá nhân, tổ chức kinh tế.

Thứ hai, quy định rõ nguyên tắc của tích tụ và tập trung đất nông nghiệp.

Đề xuất vấn đề này chúng tôi hướng tới nhằm phát huy tối đa mục đích và ý nghĩa của vấn đề tích tụ và tập trung đất đai nhằm khắc phục tình trạng phân tán, manh mún, xé nhỏ đất nông nghiệp gắn chặt với nền sản xuất tiểu nông; nhưng mặt khác, cũng nhằm để ngăn ngừa việc lợi dụng vấn đề tập trung và tích tụ đất để đầu cơ đất đai; ảnh hưởng tới quyền lợi của người dân và những biến tướng, trá hình của vấn đề tích tụ và tập trung. Theo đó, cần quán triệt một số nguyên tắc như sau:

- Đảm bảo an ninh quốc gia; đảm bảo quyền, lợi ích hợp pháp khác của Nhà nước, người sử dụng đất và của các tổ chức, cá nhân có liên quan.

- Đảm bảo công khai, minh bạch, dân chủ, công bằng; người dân hiểu rõ về chính sách tập trung, tích tụ đất nông nghiệp và tự nguyện tham gia.

- Dựa trên đặc điểm về đất đai, địa hình, khí hậu, văn hóa - xã hội và điều kiện thực tế của từng vùng, từng khu vực, từng địa phưong và trên cơ sở quy hoạch sử dụng đất.

- Tập trung, tích tụ đất nông nghiệp chỉ nhằm mục đích duy nhất đó là hình thành những cánh đồng, thửa đất liền khu,liền khoảnh có dịện tích lớn, thuận lợi cho công tác tổ chức sản xuất nông nghiệp, tạo ra các sản phẩm nông nghiệp hàng hóa có tính cạnh tranh cao trên thị trường, nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất, nâng cao thu nhập, cải thiện đời sống của người dân.

Thứ ba, quy định cụ thể điều kiện để thực hiện tích tụ và tập trung đất đai.

- Quy định từng điều kiện cụ thể khi cho các chủ thể khi thực hiện các quyền cụ thể về tích tụ và tập trung đất đai; quy định cụ thể việc nghiêm cấm các hiện tượng núp dưới danh nghĩa tích tụ và tập trung đất để đầu cơ đất, làm lũng đoạn thị trường.

- Cần phải đưa ra các yêu cầu về sự tuân thủ tuyệt đối quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nông nghiệp, đặc biệt là kế hoạch sử dụng đất hàng năm. Ngăn ngừa và có chế tài nghiêm đối với tình trạng sửa đổi, bổ sung và điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất nhằm đầu cơ, trục lợi, có dấu hiệu của “lợi ích cục bộ”, “lợi ích nhóm”.

- Cần phải quy định cụ thể trách nhiệm của nhà đầu tư khi thực hiện tập trung, tích tụ đất nông nghiệp”. Cụ thể:

+ Gắn vấn đề phát triển sản xuất trong nông nghiệp với vấn đề giải quyết việc làm và an sinh xã hội cho người dân thuộc trách nhiệm của Doanh nghiệp và chính quyền địa phương.

+ Cam kết bảo đảm tỷ lệ góp vốn của người sử dụng đất; không đưa đất đai vào xử lý các quyền và nghĩa vụ có liên quan khi dự án đầu tư, phương án sản xuất, kinh doanh bị chấm dứt hoặc nhà đầu tư bị giải thể, phá sản theo quy định đối với trường họp người sử dụng đất góp vốn bằng quyền sử dụng đất nông nghiệp với nhà đầu tư.

+ Trường họp nhà đầu tư không thực hiện đúng cam kết hoặc phá sản thì đất đai sẽ được trả lại cho người sử dụng đất theo diện tích ban đầu tham gia giao dịch hoặc theo phương án điều chỉnh, sắp xếp đất đai được cấp có thẩm quyền phê duyệt có sự thỏa thuận với người dân. Giá trị đất trả lại ít nhất phải tương đương với giá trị đất ban đầu tham gia các hoạt động giao dịch tập trung, tích tụ đất nông nghiệp.

- Cần nới rộng (tăng hạn mức nhận chuyển quyền sử dụng đất trong nông nghiệp) nhằm khuyến khích phát triển nông nghiệp với quy mô lớn, chuyển dịch có hiệu quả vật nuôi, cây trồng.

- Cần quy định trách nhiệm đối với cán bộ quản lý nhà nước về đất đai và người đứng đầu các cơ quan, tổ chức liên quan đến vấn đề này; đồng thời có chế tài nghiêm minh đối với họ nếu không thực hiện, buông lỏng việc quản lý và kiểm soát hoạt động này trên thực tế; hoặc tiếp tay cho các chủ thể lợi dụng chính sách tích tụ và tập trung đất trong nông nghiệp để đầu cơ và thâu tóm đất nông nghiệp.

Thứ tư, sửa đổi, bổ sung các quy định về phân loại đất, chuyển đổi mục đích sử dụng đất để quản lý và kiểm soát việc sử dụng các loại đất nông nghiệp cho các mục đích khác

Để khắc phục những hạn chế của pháp luật về quản lý, sử dụng đất kinh doanh dịch vụ du lịch, việc bố trí quỹ đất để kinh doanh dịch vụ du lịch cần phải đặc biệt lưu ý đến việc kết hợp giữa lợi ích ngành, lợi ích của nhà đầu tư với lợi ích của cộng đồng theo hướng nâng cao hiệu quả công tác tham vấn ý kiến của các bên hữu quan nhất là ý kiến của cộng đồng dân cư, nhằm hạn chế tình trạng Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho chủ đầu tư, chủ đầu tư đã triển khai đầu tư, Nhà nước mới thu hồi dự án do sự phản đối từ cộng đồng ảnh hưởng xấu tới môi trường đầu tư. Luật Đất đai nên có quy định riêng về đất khu du lịch, vì theo quy định của Luật Xây dựng, khu du lịch được coi là phân khu chức năng đặc thù giống như khu kinh tế, khu công nghiệp nên rất cần phải có chế độ quản lý, sử dụng đất đai riêng cho phù hợp với nét đặc thù của nó.

-Về chuyển đổi mục đích sử dụng đất : Hiện nay nhiều cá nhân, hay chủ đầu tư bất chấp rủi ro không chuyển mục đích sử dụng đất mà cứ xây dựng mô hình homestay, farmstay trên đất nông nghiệp và đất lâm nghiệp, điều này vừa vi phạm quy định của pháp luật vừa ảnh hưởng lớn tới quy hoạch của địa phương. Cần sửa đổi, bổ sung quy định để tạo điều kiện thuận lợi để người sử dụng đất được chuyển mục đích sử dụng đất theo quy hoạch và pháp luật. Thay vì để các cơ sở homestay xây dựng tràn lan, đi ngược với bản chất mà không có quy định pháp luật điều chỉnh, tác giả kiến nghị cần tạo cơ chế mới hợp pháp hóa chúng trong khuôn khổ. Như bên trên đã kiến nghị, cần có sự quy hoạch thành từng vùng, từng cụm, thành làng homestay, farmstay không để tình trạng rải rác như trước.

Trên đây là một só ý kiến đóng góp của tôi với mong muốn: Việc tích tụ và tập trung đất phải hướng tới việc khai thác và sử dụng nguồn tài nguyên đất đai có hiệu quả, khắc phục tình trạng đất đai bị lãng phí song phải trên nền tảng của vấn đề nông nghiệp, nông dân và nông thôn. Đảm bảo quyền lợi cho người nông dân. Và điều quan trọng là không lợi dụng vấn đề tích tụ và tập trung đất đai để đầu cơ, tạo ra những địa chủ kiểu mới trong nông nghiệp.