Góp ý về đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và các tài sản gắn liền với đất

Tại hội thảo “Góp ý cho Dự thảo Luật Đất đai (sửa đổi)" do VUSTA phối hợp với Hội đồng Dân tộc của Quốc hội tổ chức ngày 5/10 vừa qua đã nhận được nhiều ý kiến đóng góp từ các nhà khoa học.

PGS.TS Nguyễn Thị Nga, Phó Trưởng Khoa Pháp luật Kinh tế, Trưởng Bộ môn Luật Đất đai, Trường Đại học Luật Hà Nội đã đặt vấn đề rằng việc đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất là nội dung quan trọng của quản lý nhà nước về đất đai. Pháp luật về đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất mặc dù có nhiều thay đổi qua các thời kỳ ban hành các Luật Đất đai song vẫn bộc lộ nhiều hạn chế, bất cập. Bài viết phân tích về một số vấn đề pháp lý trong các quy định pháp luật đăng ký đất đai, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, từ đó, đề xuất một số kiến nghị hoàn thiện các quy định của Luật Đất đai năm 2013 và Dự thảo Luật Đất đai 2013 sửa đổi nhằm bảo đảm quyền của người sử dụng đất và nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước trong lĩnh vực này.

Theo PGS. TS Nguyễn Thị Nga, Luật Đất đai 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành về vấn đề đăng ký, cấp giấy chứng nhận QSDĐ, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất vẫn tồn tại một số hạn chế, bất cập. Trên cơ sở đó, PGS. TS Nga đã đưa ra các ý kiến góp ý đối với các quy định về đăng ký, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất trong Dự thảo Luật Đất đai 2013 (sửa đổi) như sau:

Về hồ sơ địa chính

Thứ nhất: Điều 109. Hồ sơ địa chính Dự thảo quy định:

1. Hồ sơ địa chính bao gồm các tài liệu thể hiện thông tin chi tiết về từng thửa đất, người được giao quản lý đất, người sử dụng đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất, tình trạng pháp lý của thửa đất và tài sản gắn liền với đất phản ảnh đầy đủ tình hình quản lý sử dụng đất trên địa bàn.

2. Hồ sơ địa chính được sử dụng để:

a) Làm công cụ quản lý đất đai;

b) Bảo vệ quyền và xác định nghĩa vụ của người sử dụng đất, người quản lý đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai;

c) Xác định các khoản thu tài chính từ đất đai;

d) Giám sát biến động thị trường quyền sử dụng đất;

đ) Hỗ trợ người sử dụng đất trong việc tiếp cận vốn tín dụng;

e) Hỗ trợ các ngành, các cấp chỉ đạo điều hành, xây dựng, triển khai và giám sát việc thực hiện quy hoạch, phát triển cơ sở hạ tầng;

g) Cung cấp thông tin cho nhà đầu tư có nhu cầu tiếp cận đất đai.

Với quy định nêu trên của Dự thảo cho thấy, so với Luật đất đai 2013, khoản 1 Điều 109 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã có chỉnh sửa về nội dung của hồ sơ địa chính. Theo đó, tài liệu thông tin chi tiết về thửa đất không chỉ giới hạn tài liệu giấy hay dưới dạng số đã được quy định tại khoản 1 Điều 96 Luật đất đai 2013 mà bao gồm tất cả những hình thức mà thể hiện được thông tin chi tiết thửa đất một cách hợp pháp, chính quy. Điều này hoàn toàn hợp lý, phù hợp với thực tiễn quản lý đất đai hiện nay.

Bên cạnh đó, tại khoản 2 Điều 109 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi đã bổ sung vai trò của hồ sơ địa chính. Tuy nhiên, trong nội hàm xác định các vai trò cụ thể của hồ sơ địa chính đang có sự trùng lắp, cụ thể: tại điểm a khoản 1 quy định hồ sơ địa chính sử dụng để “làm công cụ quản lý đất đai” và trong nội hàm của hoạt động quản lý đất đai bao gồm cả hoạt động quản lý tài chính về đất đai được quy định tại điểm c khoản 2 và “xác định nghĩa vụ của người sử dụng đất, người quản lý đất, chủ sở hữu tài sản gắn liền với đất theo quy định của pháp luật đất đai” tại điểm b khoản 2. Như vậy, theo quan điểm của tác giả, không cần thiết quy định điểm b, c khoản 2 Điều 109 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi, đảm bảo sự đồng bộ, thống nhất trong chính Luật đất đai

Thứ hai: Điều 110. Nguyên tắc lập, cập nhật, quản lý hồ sơ địa chính.

1. Hồ sơ địa chính được lập đến từng thửa đất, bảo đảm tính khoa học và thống nhất thông tin trong hồ sơ với hiện trạng quản lý, sử dụng đất; được tập hợp theo đơn vị hành chính cấp xã.

2. Hồ sơ địa chính phải được cập nhật biến động đầy đủ, kịp thời khi người sử dụng đất thực hiện thủ tục hành chính về đất đai hoặc do yêu cầu của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, đảm bảo phản ảnh đầy đủ tình hình quản lý sử dụng đất trên địa bàn.

Trước đây nguyên tắc lập, cập nhật và quản lý hồ sơ địa chính được quy định trong Thông tư 24/2014/TT-BTNMT nhưng hiện nay đã đưa vào Điều 110 của Dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Như vậy, luật trực tiếp điều chỉnh hoạt động lập, cập nhật, quản lý hồ sơ địa chính. Tuy nhiên, Luật mới đang dừng lại quy định cụ thể đối với nguyên tắc lập, cập nhật hồ sơ địa chính mà chưa đưa ra cụ thể nguyên tắc quản lý hồ sơ địa chính.

Thứ ba: Điều 111. Trách nhiệm lập, cập nhật, khai thác hồ sơ địa chính.

1. Ủy ban nhân dân cấp tỉnh có trách nhiệm chỉ đạo việc lập hồ sơ địa chính tại địa phương.

2. Cơ quan quản lý đất đai có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập hồ sơ địa chính; kiểm tra, giám sát việc cập nhật hồ sơ địa chính thường xuyên tại địa phương.

3. Cơ quan đăng ký đất đai có trách nhiệm thực hiện việc lập, cập nhật biến động vào hồ sơ địa chính và cung cấp bản sao hồ sơ địa chính cho Ủy ban nhân dân cấp xã để sử dụng, cung cấp thông tin từ hồ sơ địa chính theo yêu cầu của Ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện.

4. Công chức địa chính cấp xã có trách nhiệm quản lý, khai thác thông tin từ hồ sơ địa chính phục vụ cho yêu cầu quản lý nhà nước về đất đai tại địa phương; cập nhật biến động đất đai đối với những trường hợp biến động thuộc thẩm quyền và phản ánh tình hình vi phạm trong quản lý sử dụng đất vào hồ sơ địa chính.

5. Bộ trưởng Bộ Tài nguyên và Môi trường quy định về hồ sơ địa chính, hướng dẫn việc lập, cập nhật, quản lý hồ sơ địa chính, việc khai thác sử dụng và kiểm tra giám sát đối với hồ sơ địa chính.

Trách nhiệm lập, cập nhật, khai thác hồ sơ địa chính được quy định tại khoản 1 Điều 111 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi. Đây là 1 điểm mới trong Dự thảo luật khi trực tiếp quy định trong Luật thay vì quy định chi tiết trong Thông tư của Bộ tài nguyên và môi trường như trước đây (Thông tư 24/2014). Tuy nhiên, quy định trên còn một số nội dung cần xem xét như sau:

(i) Khoản 2 Điều 111 quy định cơ quan quản lý đất đai có quyền tổ chức thực hiện “lập lập hồ sơ địa chính”; đồng thời, cơ quan quản lý đất đai có trách nhiệm “lập hồ sơ địa chính” (khoản 3 Điều 111). Như vậy, cơ quan quản lý đất đai vừa tổ chức thực hiện và vừa có trách nhiệm lập. Trong khi đó, đối với hoạt động “kiểm tra, giám sát việc cập nhật hồ sơ địa chính thường xuyên tại địa phương” việc tổ chức thực hiện do cơ quan quản lý đất đai thực hiện nhưng trách nhiệm thực hiện thì không quy định giao cho cơ quan quản lý đất đai? Và Điều luật cũng chưa làm rõ nội dung này?

(ii) Quy định trên chưa thể hiện sự phân cấp, phân quyền cụ thể giữa cơ quan quản lý đất đai các cấp trong việc lập, cập nhật, khai thác hồ sơ địa chính

(iii) Tại Điều 110 có đề cập Nguyên tắc quản lý hồ sơ địa chính; nội dung Điều 111 có đề cập cơ quan có thẩm quyền có trách nhiệm quản lý hồ sơ địa chính nhưng tên Điều luật không hề nhắc đến hoạt động “quản lý hồ sơ địa chính”.

Thứ nhất: Đăng ký lần đầu (Điều 113)

Đối với trường hợp “chuyển mục đích sử dụng đất đối với trường hợp phải xin phép” thuộc trường hợp đăng ký lần đầu theo quan điểm của tác giả không hợp lý. Bởi về bản chất, đăng ký lần đầu thực hiện với những trường hợp trước đó thông tin về thửa đất chưa được đăng ký vào hồ sơ địa chính với các chủ thể đang được sử dụng; còn đối với trường hợp chuyển mục đích sử dụng đất thì trước đó thửa đất đã được đăng ký rồi, việc thay đổi mục đích không làm thay đổi chủ thể sử dụng hay các thông tin cơ bản. Theo quan điểm của tác giả, đây thuộc trường hợp đăng ký biến động sẽ hợp lý hơn.

Thứ hai: Công nhận quyền sử dụng đất (Điều 115 đến Điều 120)

Theo quy định tại khoản 32 Điều 3: “Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất là việc cơ quan nhà nước có thẩm quyền cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất lần đầu cho người đang sử dụng đất ổn định đối với thửa đất xác định theo quy định của Luật này”. Như vậy, theo cách giải thích trên, bản chất của hoạt động công nhận quyền sử dụng đất là việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản gắn liền với đất cho người đang sử dụng đất ổn định đối với thửa đất xác định theo quy định của Luật này. Theo quan điểm của tác giả, nếu giải thích như trên là chưa hợp lý bởi hoạt động công nhận quyền sử dụng đất đang được nhìn nhận là một trong những phương thức Nhà nước cho phép người sử dụng đất được tiếp cận đất đai (Điều 6 về người sử dụng đất); đồng thời, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất chỉ là giấy tờ để xác nhận quyền sử dụng đất hợp pháp trên cơ sở quyền sử dụng đất đã được Nhà nước cho phép sử dụng, tiếp cận đất hợp pháp. Với lập luận trên, hoạt động Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất và hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là hai hoạt động độc lập, chứ không phải là một; hoạt động công nhận QSDĐ cũng là một trong những hoạt động tiếp cận đất đai từ Nhà nước bên cạnh giao đất, cho thuê đất và đó là căn cứ để được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Từ Điều 115 đến Điều 120 Dự thảo Luật đất đai sửa đổi lần 2 quy định về hoạt động Nhà nước công nhận quyền sử dụng đất cho hộ gia đình, cá nhân, công đồng dân cư, tổ chức, tổ chức tôn giáo đang sử dụng đất và thẩm quyền công nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, cần xem xét một số nội dung sau:

(i) Tại khoản 1 Điều 116 chỉ đặt ra điều kiện sử dụng ổn định và nếu xảy ra tranh chấp thì đây là trường hợp được công nhận QSDĐ. Điều này không hợp lý vì tại thời điểm công nhận nếu có tranh chấp thì chưa đủ căn cứ để xác định đất đó có được sử dụng ổn định của 1 chủ thể với 1 mục đích không? Chưa xác định được bên nào sẽ có quyền sử dụng đất khi có tồn tại tranh chấp để đòi đất.

(ii) Về thẩm quyền công nhận quyền sử dụng đất được quy định tại Điều 120 Dự thảo luật. Theo đó, thẩm quyền được phân cấp cho UBND cấp tỉnh, UBND cấp huyện và đây cũng chính là cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất. Tuy nhiên, tại khoản 7 Điều 122 Dự thảo luật cũng quy định cơ quan có thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là cơ quan đăng ký đất đai. Đây là điểm chưa thống nhất, đồng bộ liên quan đến hoạt động cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất.

Theo quan điểm của tác giả cần tách bạch 02 hoạt động công nhận QSDĐ và hoạt động cấp GCNQSĐ; tách biệt thẩm quyền áp dụng.

Về cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Thứ nhất: Có sự mâu thuẫn về thẩm quyền cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất (đã phân tích ở trên).

Thứ hai, chưa có quy định về các trường hợp được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất. Hiện Dự thảo mới chỉ quy định các trường hợp không được giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất và cũng không quy định theo hướng loại trừ như “NSDĐ được cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở và tài sản khác gắn liền với đất, trừ trường hợp không được cấp theo quy định của pháp luật”.

Thứ ba: về nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất

Khoản 4 Điều 120. Nguyên tắc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất khi QSDĐ là tài sản chung của vợ chồng kế thừa Điều 98 Luật đất đai 2013. Do đó, điều luật còn tồn tại hạn chế chưa làm rõ việc thoả thuận ghi tên một người là đại diện đứng tên thay người còn lại hay chuyển giao QSDĐ từ tài sản chung thành tài sản riêng của vợ hoặc chồng.